[摘要] 国土资源部日前公布数据显示，今年上半年，全国房地产用地供应、土地出让金收入都创下历史新高。在宏观经济下行压力之下，土地市场高烧不退，开发商拿地热潮膨胀，而地方政府财政增收减少。
国土资源部日前公布数据显示，今年上半年，房地产用地供应、土地出让金收入都创下历史新高。在宏观经济下行压力之下，土地市场高烧不退，开发商拿地热潮膨胀，而地方政府财政增收减少。面对居高的地方政府性债务，土地已成为最主要的偿还手段，在此背景下，如何按住地方政府的“卖地冲动”，确保楼市地市稳？
“地王争夺战”在上演
48.7亿元的“地王”总价，323轮报价，近10次5000万元以上的跳价，88.5%的溢价率——上半年，北京、上海、广州、南京等城市土地市场出现多轮竞价、高溢价等现象，万科等大型房企纷纷加入，联袂主演了一场激烈的“地王争夺战”。
国土资源部公布的上半年国土资源有关统计数据显示，房地产用地供应8.24万公顷，同比增长38.2%，大幅高于近5年同期水平。31个省份中27个省份推地量均高于去年同期，增幅较大的包括北京市、浙江省和江西省，北京比去年同期增长267%。
虽然土地供应量大幅增加，但还未能满足开发商的“胃口”。北京夏家胡同地块曾吸引了恒大、保利等14家大型房地产企业激烈争抢，最终经过26轮竞拍，被以17.7亿元高价摘牌。而上海更加热闹，一天诞生两个“地王”：上午，保利经过50激烈竞价，刷新今年上海土地溢价率纪录；下午，万科又以48.7亿元高价，刷新上海地王总价。
遍地开花的“地王”，也让大型房企坚定了回归一线城市的信心。戴德梁行日前发布的研究报告显示，上半年，北上广等一线城市共成交土地2282万平方米，远超去年同期。仅仅是万科、保利、中海、绿地、恒大等前五大房企，在半年内拿地金额已经接近800亿元。
在开发商“阔气”出手的带动下，地价也随之飙升。国土资源部发布的《2013年第二季度主要城市地价监测报告》称，第二季度主要监测城市地价总体水平为每平方米3226元，连续5个季度加速上涨。
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地方偿债压力加大
与不断攀高的土地成交额形成对比的是中央财政收入的低迷。实时数据显示，上半年累计，中央财政收入同比增长1.5%，由前几个月的下降转为小幅增长，但仍远低于年初预算设定的7%的目标，而且也低于地方收入两位数的增幅。
业内人士分析认为，地方财政收入持续两位数增长，这得益于土地市场的持续火暴及房地产市场交易额的大幅增加，带动了相关税收的增加。
国土资源部数据显示，上半年，土地出让合同价款已高达1.7万亿元，增幅达77.3%，亦创历史新高，其中房地产用地出让价款同比增幅高达90%。
除去“卖地收入”，其实地方财政收入并不乐观。山东省财政厅数据显示，上半年全省来自房地产业各项税收总计432亿元，增长56.7%，若剔除房地产税收，上半年全省税收仅增长10.3%。
国土资源部特别强调，中央及地方财政都面临着严峻的考验，部分地区的偿债对土地出让收入的依赖加大，需进一步防范土地融资过度带来的土地管理和债务风险。审计署发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，2012年年底，4个省本级、17个省会城市本级地区有55%的债务承诺以土地收入偿还。
国土资源部法律中心主任孙英辉指出，从前5个月地方财政收支来看，扣除中央转移支付，部分省份已出现收不抵支情况。地方政府大规模集中推出土地和利用土地大量融资，积累了财政金融风险。
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破除财政的土地依赖是稳定楼市防范债务风险的前提
业内人士认为，随着第三季度土地供应逐渐放大，以及部分城市优质地块入市，市场依然可能出现高价地，地价上升态势不会发生根本性变化。但在地方政府性债务压力下，土地市场仍然存在着加大推地量、抬高地价、提升土地出让金的冲动。
在房地产市场基本面刚刚回暖的市场环境下，土地市场出现“高溢价”、“地王”不是一件好事，有可能使调控效果大打折扣。
“持续火暴、地价不断上涨的局面确实隐藏了不好的苗头，影响着楼市的预期，搅乱市场稳定。”华中科技大学公共管理学院教授王国华认为，越是宏观经济形势不好时，地方政府对土地财政的依赖性越强，因为其他税收收入减少了，要保持地方经济增长速度，完成各项公共投入，只有向土地伸手。
对此，国土资源部报告建议，应把握好供地节奏，强化供前分析和供后监管，引导市场理性预期，避免优质地块集中进入市场，同时加强优质地块的入市研判，出现高价地的城市应及时公布宗地相关信息及价格影响因素分析。
王国华说，受经济形势及减税政策等影响，预计各级政府财政收入增长和债务偿还都面临着更大的压力。土地市场的回升态势还在延续，范围还在扩大，地方政府应合理把握供地规模，优先支持普通商品房用地需求，控制地价溢价范围，加快保障房建设，将“稳房价、控地价”作为年度考核目标来完成。
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（来源：中国房地产报）“要改革现行征地制度，必须考虑如何解决地方政府的财政问题。应在归并、减少相关税种的前提下，对不管是国有的还是集团的建设用地开征土地财产税，让地方政府的财政能够维持下去。”在接受中国房地产报专访时，中国土地学会副理事长黄小虎认为，土地财政和土地金融的持续发展，使地方政府财务中蕴藏的金融风险日益突出。
在关于土地改革的探讨进行20多年之后，我国由于政府垄断征地、被征地农民补偿款较低等因素引发的社会矛盾依然相当严重。接下来，征地制度改革必须要同步进行。
中国房地产报：当前征地制度面临的主要问题是什么？
黄小虎：现行征地制度的问题主要有两个。一是征地补偿标准低，实际上就是按照农地价格来补偿。农民被征地后，生活成本会高很多，依照农地价格补偿很难维持他们长远的生计。理论上说农民可以再就业，但实际上农民的文化水平、技能水平偏低，就业会很困难。
这个补偿标准受到被征地农民的强烈抵制，实际上已经行不通了。一些发达地区的实际补偿已经很高了，但没有规范，谁闹谁就可能补偿多。还是要改革制度，加强规范才好。
第二，我们的土地制度还规定各项建设必须使用国有土地，这句话反过来说就是集体的建设用地不允许进入市场。就是说农民只能等着国家征地以后，才能被城市化。农民不能运用自己的土地资产进入市场来实现保值增值的功能，农民的土地财产权不能够通过市场交易得到实现，这就意味着不可以通过自己的努力改变自己的经济地位，我们常说这是对农民权利的一种剥夺。这个问题是与全体农民之间的矛盾。
中国房地产报：说到问题，就需要进行改革。您认为，当前中国征地制度改革面临的阻碍是什么？
黄小虎：政府经营土地。政府既管地，又卖地，既是裁判员，又是运动员。要改革现行征地制度，就不能回避这个问题，如果不碰它，征地制度就改不动。
当然，政府也有难处，我们的土地有40%是基础性、公益性的用地，这块是净投入；大约30%是工业用地，工业用地基本上是低价地，还要采取种种措施来招商引资，这一块也是赔钱的；另外30%的经营性用地，通过招拍挂的方式来取得收入，用于资金平衡。
在东部发达地区，因为经济机会比较多，投资很快就有，在一段时期内可以达到平衡。但在中西部地区，由于相对来说比较落后，很多钱投下去没有太多企业进来，企业进来后也不好，税收也很少，所以资金很难平衡。假如再允许集体建设用地进入市场，那政府可卖的地就少了，资金窟窿怎么补？建设怎么搞？这是很现实的问题，因此征地制度的改革迟迟没有迈出步子来。
中国房地产报：实际上地方政府对土地的依赖非但没有减少，反而逐渐在加强。
黄小虎：对，这样就出来一个新的东西：土地金融。就是拿着土地去抵押、去贷款。
现在清理地方债，大多数属于土地金融。债务到期还不上怎么办？银行借新还旧。借新钱就要抵押新的土地，那就还要征农民的地，这样就形成一个恶性循环：不断征地，不断卖地，然后不断抵押。
中国房地产报：地方债里面土地融资占比多少？
黄小虎：所谓正规的地方债，现在还在少数地方搞试点，数量很少。地方债主要还是土地金融形成的，现在逐渐到了还款高峰期，问题就出来了。现在中央紧急进行地方债务审计，就是想把这个问题搞清楚。
中国房地产报：基于地方政府这样的财务背景，下一步土地制度改革具体应该怎样实施呢？
黄小虎：要改革土地制度，必须要让城市的建设资金有一个新的渠道，来让地方政府的财政维持下去。现在我们主要是在增量土地上做文章，今后应该在存量土地上做文章。，对不管是国有的还是集体的建设用地开征土地财产税，土地财产税国外已有成熟的经验，他们的做法我们可以借鉴。当然，征收财产税要把我们现有的税收进行调整、归并和梳理，然后对存量土地征税。
第二，关于农村的集体用地，我们承认这块地还是农民的。要确保农民的土地权益得到保障。由于改造后农民土地的投资环境发生变化，地价，因此改造资金农民要承担一些，农民集体可以用自有资金，也可以吸收社会资金。在新的机制下，城市发展所需资金，主要来自社会，而不是政府的投入。
这样一来，政府的角色也发生变化了，不卖地就不是运动员了，政府的职能完全是裁判员，主要发挥管理、监督、指导和协调的作用。这时候政府还要不要征地，还是要征，但是只限于基础性的、公益性的建设用地，而且征地的补偿标准不能按照农地标准来补偿，应该按照土地改变用途后的市场价来与农民商量。征地补偿费超过一定额度的，可以发行土地债券。农民如果不接受，那就应该征收所得税。按市场价补偿，农民所得属于财产收入。政府对居民收入征税，天经地义。
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