[摘要] 近日，农业部发布《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》，对今年农村经济工作开展做出具体安排。《意见》提出，选择2个省开展整省试点农村土地承包经营权确权登记颁证工作，其他省份至少选择1个整县开展试点。
近日，农业部发布《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》，对今年农村经济工作开展做出具体安排。《意见》提出，选择2个省开展整省试点农村土地承包经营权确权登记颁证工作，其他省份至少选择1个整县开展试点。专家表示，农村土地承包关系的逐渐稳定和完善，使承包经营权用以抵押融资成为了可能。下一步，农村土地承包经营权的抵押融资试点或将在农村改革实验区推进，四川、浙江、重庆等地都可能成为试点地区。
确权
选两省整省试点颁证工作
《意见》提出，要稳定和完善农村土地承包关系。坚持农村土地农民集体所有，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，进一步明确所有权、承包权、经营权之间的关系；抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份至少选择1个整县开展试点。
记者了解到，四川省已经确定为两个全面试点确权颁证的省之一。目前成都市已经全部实现了确权。除成都外，截至2013年年底，四川还有112个县全面开始了确权颁证工作。
另外，其他各省也于日前相继作出了具体安排。作为农业大省的吉林将进一步扩大确权登记试点范围，重点抓梅河口市、公主岭市两个整县推进试点，吉林省其他县(市、区)自行选择有代表性的1个乡或2个村开展试点。
对于农民来说，土地确权登记是增加财产性收入的制度保障，也是维护农民土地承包权益的迫切需要。吉林省双辽市东明镇庆祥村农民于占堂就表示“有了这个确权后的集体土地所有证，咱们农民心里可有底了，以后要是有土地纠纷、流转、占地啥的，拿着它说话就好使了。”
“今年中央一号文件也提出要完善农村土地承包政策，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”中国农业科 学 院 农 经 所 所 长 秦 富 在 接 受《经济参考报》记者采访时表示，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，才能随即展开其他各项改革工作。
农业部部长韩长赋在2013年农业工作会议上曾表示，力争用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。记者了解到，截至2012年底，农村集体土地所有权确权登记发证率已达到94.7%，累计发证约620万宗，部分地区已全部完成。
有业内人士表示，虽然已经有了具体时间表，确权颁证工作到目前为止也已取得了很大进展，但是该项工作是否能按时完成尚不能确定。
北京农村产权交易所有限公司合作发展部高级经理赵忠煦表示，目前北京市的承包经营权证已经全部制作结束，但是因为确权工作还没有完成，所以并未下发。他表示，土地确权的工作量相当大，挨户访问、土地丈量等具体工作颇费时间，而且这其中还涉及很多动态数据的变化问题。
流转
承包经营权可抵押融资
农村土地确权颁证之后，农村土地承包经营权的流转就有了保障，而农民将因此获得更多的财产性收入。
多位专家表示，党的十一届三中全会开启的农村改革，实现了土地所有权和承包经营权的“两权”分离，极大解放了农村生产力。今年的中央一号文件更是首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。专家认为“三权分离”“允许抵押担保”等举措是深化我国农村经济体制改革的一大创新。
赵忠煦称，从颁证方面来看，目前我国颁发的是《农村集体土地所有权证》和《农村土地承包经营权证》两种。前者颁给村集体，确认相关土地的所有权归属。后者颁给农民，确认其对土地拥有的承包经营权。
“也就是说，从颁发证书的层面上来看，承包权和经营权目前仍然是一体的。”赵忠煦说，在现有的法律框架下，这种形式还不会做出调整。但是，经营权作为独立的权利进行流转是势在必行的，它在目前的经济形势下有很多现实意义。其中最重要的一点就是，其有望为解锁农地抵押困局创造最为关键的制度基础。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇说，承包权和经营权两权分离之后，原承包者拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产，并以此获得基本生活保障。而经营者则可以用自身持有的、相对独立化的经营权为客体来设定抵押。
张红宇表示，经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿。
赵忠煦表示，实际上，金融机构出于风险和成本等因素的考虑，不大愿意接受农民的抵押。但是，如果经营权流转到了农业企业等经济体量更大的主体手中时，获得金融机构青睐的机会就大了很多。
他还说，目前来看，这种形式的农业融资方式暂时还离不开政府的支持：一是由政府设立农业担保公司，为农民的抵押行为作担保；二是由政府成立专项风险基金。现在包括湖北、吉林、云南等省都已经在省内开始推进农地抵押贷款的相关工作。尤其是云南，该省农民用土地抵押贷款的额度高、规模大。
有关专家预测，下一步，农村土地承包经营权的抵押融资试点可能会在农村改革实验区推进，包括四川省、浙江省、重庆市等地都可能在试点范围以内。不过，现在我国还没有设立农地抵押登记机构，为预防风险，应该尽早将此事提上议程。
修法
多项法律法规有待修改
今年中央一号文件在深化农村土地制度改革上，多次提出“推动修订相关法律法规”。专家表示，在农村土地承包关系方面，如果希望按照中央的要求推进工作，那么意味着包括《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》《担保法》等法律都将面临修改。
我国现行的《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，按十八届三中全会《决定》精神，集体经营性建设用地可进入市场，和国有土地享受同等权利和同等价格。
1995年实行的《担保法》第三十七条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。但是，今年的中央一号文件则提出，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
《宪法》第10条规定，城市土地属于国家所有。但是，中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文日前表示，如果集体经营性建设用地可以进入市场，同时这部分土地是在城市规划区范围之内，那么今后中国的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有。所以，就要修改“城市土地属于国家所有”的条款。
陈锡文还指出，在推进“三权分离”的改革时，因为承包权是基于农民作为集体经济组织的成员权，成员权不可抵押，但是承包农地的经营权可以抵押。农户自己经营这片土地，他可以拿农地经营权去抵押；如果他把经营权流转给了别人，别人在得到其同意的前提下，经营权也可抵押，这就涉及《农村土地承包法》、《物权法》等法律的修改和调整。
另外，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏表示，现有的《农村土地承包法》对农民土地承包经营权抵押、流转进行了限制。由于当时农村的实际情况是农民外出打工者少，农民基本以土地耕种作为谋生的基本手段。基于保护农民的生存权考虑，《土地承包法》要求在抵押之前首先要确定农民的土地抵押资金用于生活还是生产，如果用于一般消费，一旦不能偿还则会直接影响到整个家庭的经济来源。
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上海计划3到4年完成全市农村土地确权登记颁证 文汇报
土地是财富之母。对农民来说，土地是谋生的重要手段，也是投资、积累财富的主要途径。党的十八届三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、、流转及承包经营权抵押、担保权能。
“要激活农地承包经营权的抵押、担保权能，首先要完成对承包地的确权登记颁证等工作。”今年上海“两会”，市人大代表、市农委总经济师王国忠在接受记者采访时表示，农村承包土地的确权登记，不仅是从法律意义上给了农户一颗“定心丸”，更对城乡资源要素的双向流动，农业向规模化、产业化方向发展以及土地资源更为集约、高效利用具有深远意义。
上海去年启动13.7万农户土地确权登记
近日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这份2014年的中央一号文件提出，要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。
“对于农村土地承包经营权的确权，上海早已完成。目前，上海农村土地承包合同签订率达99.7％，权证发放率达99.5％。”王国忠介绍，上海接下来要做的是对土地承包经营权的确权登记，这项工作从2011年起在金山、奉贤试点，“中央提出要在5年内完成确权登记，根据上海制定的方案，计划用3到4年时间提前完成。”
“去年，上海9个郊区县有86个镇的236个村启动了确权登记工作，涉及承包土地42.3万亩、农户13.7万户。”王国忠表示，接下来，上海将在确权登记的基础上，鼓励承包土地有序地向家庭农场、农民合作社等流转，发展多种形式的农业适度规模经营。
以土地承包经营权为抵押的贷款试点将启动
农村土地承包经营权的确权登记，可以有效保护农民利益，更为规范农村土地流转和产权交易夯实了基础。“对金融行业来说，无疑是一个开发新产品的绝佳机遇。”王国忠认为，长期困扰农户的“贷款难”和农村金融机构“难贷款”问题，其根源在于农村缺乏有效抵押物；即使有抵押物，但由于抵押物的处置成本和市场变现难度较大，使金融机构望而生畏。
“农村承包土地确权登记之后，通过确定资产的经济潜能并使资产具有可抵押性和一定的可交换性，形成产权完整、权能清晰、权益保障和流转顺畅的农村产权体系。”王国忠认为，农村有效抵押物范围和可信度的增加，增强了对农村借款人的约束力，有助于降低农村金融机构贷款风险。
贷款风险降低之后，金融机构可以创新基于农村各类资产的贷款产品，建立起适应新型农业经营主体的贷款模式，培育出新的利润增长点。
“去年，市金融办和市农委已经开展了就农村承包土地确权登记后贷款产品的调研，计划在郊区选择两个镇作为试点，开发以土地承包经营权作为抵押的贷款产品。”王国忠表示，如果以流转的土地承包经营权为抵押进行融资的试点能成功，将可充分激活这些资产的经济潜能，并增加了现代农业发展融资渠道，有利于进一步提高经营规模和效率，促进土地、金融等资源流向新型农业经营主体，最终实现农村产权改革、农业现代化和农村金融的良性互动。
确权登记后更需搭建统一交易平台
“对农村金融机构来说，土地确权登记完成后，一旦经营权可以抵押，必然会催生一系列新型的金融产品。”市人大代表、上海农商银行董事长胡平西认为，经营权作为抵押物还需要一个对称的信息平台，而且必须要能够交易。“只有经营权能够交易，才能够作为抵押物。否则，没有对接的对象怎么抵押？”
市人大代表、上海四维乐马律师事务所主任厉明也关注到了农村产权交易缺乏统一市场的问题。
2009年9月，经市政府批准，上海农村产权交易所组建成立。同时，奉贤区、金山区分别组建了上海农业要素交易所和上海农业产权交易所，作为上海农交所的两个专业市场。一直以来，上海农交所的业务由上海联合产权交易所负责运营，业务内容主要为市郊区集体产权交易；上海农业要素交易所主要在奉贤区范围内开展农产品等农业要素交易业务；上海农业产权交易所主要在金山区范围内从事土地承包经营权等流转业务；崇明等区县的农村集体产权交易主要通过区(县)内公共资源交易中心实现。
厉明认为，从此意义上看，上海农村产权交易所虽然成立多年，但上海农村产权要素并没有完全或真正实现在全市乃至更大区域内流转与配置。
厉明表示，相比国内其它省市农村产权市场建设，上海农村产权交易市场建设明显滞后。“目前，上海农村产权交易所交易品种单一、平台功能不足，明显不能满足上海城乡一体化发展中各类农业要素有序流转、各类农村资源高效配置的需要。建议市、区两级政府应加大推进和扶持力度，依托上海农村产权交易所现有平台，统一规划、整合全市资源，加快上海农村产权交易统一市场建设进程。积极推进农村土地承包经营权、农村集体实物资产、大型农业机械设施、涉农租赁权广告经营权、农业科技成果转化等进场交易。”
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