[摘要] 徐州，古为彭城，作为华东地区重要的“五省通衢”门户城市，远自上古的九里之战，近至抗日战争中的“徐州会战”，这座城市屡屡因“战”而名。自2008年始，徐州市又打响了一场城市棚户区改造的“战役”，作为老工业基地振兴和资源枯竭型城市转型的重要组成部分，徐州市在这场棚改的“徐州会战”中再次一“战”成名。
徐州，古为彭城，作为华东地区重要的“五省通衢”门户城市，远自上古的九里之战，近至抗日战争中的“徐州会战”，这座城市屡屡因“战”而名。自2008年始，徐州市又打响了一场城市棚户区改造的“战役”，作为老工业基地振兴和资源枯竭型城市转型的重要组成部分，徐州市在这场棚改的“徐州会战”中再次一“战”成名。
国务院总理李克强曾对棚改工作做出重要批示：地方创新棚改模式，既改善群众居住条件，而且注意取得多重效益，要继续总结可推广的新鲜经验。徐州棚改受到广泛关注的重要原因在于，徐州市委市政府在这场“棚改会战”中运用了比较成功的“战术”，创造了国内和谐拆迁的“徐州模式”。
战术之一：破解资金难题 四两拨千斤
徐州市是江苏省的煤炭工业基地，也是我国重要的老工业基地之一。上世纪50年代至70年代，国家在徐州市布点建设了近千家重化工企业，这些企业在老城区建成了一大批职工宿舍、简易楼和搭建平房。随着城市规模的不断扩大，这些建筑逐渐形成了100多处棚户区，总占地面积达426.1公顷。
棚改要限度地体现惠民政策，这是徐州棚改的基本宗旨，但要让近20万人住上新房的投入可不是一笔小数目。徐州市计划投入的改造资金虽然达到12亿元，但是对于总额高达数百亿元的棚改预算来说只杯水车薪。这笔巨额资金如何筹措，这是当时摆在徐州市委市政府面前的头号难题。
在棚改过程中，徐州市通过争取国家和省里补一块、银行贷一块、地方政府免一块、社会资金投入一块、土地开发运作一块的筹资方式，创造性地提出了“拆建结合”的方案，将棚户区改造全过程有机结合，既有棚户区拆迁项目，又有定销安置房建设项目，融资期限最长可放宽到10年，既与棚改周期吻合，又能争取到金融机构的资金支持。
金融支持棚改，必须对接有抵押资产、能负责还款的棚改投融资主体。棚户区改造之初，徐州市并无这样的平台，不具备向银行进行大额长期融资的能力。为破解难题，徐州市政府制定了“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的开发性金融道路，授权徐州市新盛建设发展投资有限公司为徐州市棚户区改造项目投融资主体，从事棚户区项目改造、拆迁定销房建设、商业地产开发及运营管理。政府信用转化为“还款现金流”因此有了“载体”，银行资金通过该渠道流进了棚改项目中。
目前，拆建结合的“徐州模式”成为国家开发银行推广的典范。在国开行、江苏银行、工行、农行、中行、建行、交行、浦发银行、深发展银行等支持下，徐州市的棚户区改造项目两期银团贷款全部到位，为徐州棚改提供了最初的资金支持。
用12亿元的政府投入撬动数百亿元的棚改项目，徐州市实现了棚改资金上的“四两拨千斤”，由此，融资难题迎刃而解。在此基础上，徐州还凭借拆迁地块出让、安置房出售、小区配套商业开发、争取中央、省财政适当补贴等措施，实现了资金的循环利用。市政府还对棚户区改造的实施机构进行项目扶持，授权其参与部分商业性项目开发，增强市场化运营能力和盈利能力。通过“政府主导，市场运作，社会参与”模式，实现了棚改的社会效益化。
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“棚户区改造是徐州的头号民生工程，不仅是单纯改善棚户区居民的居住条件，更重要的是把改善民生民计与改善城市环境、完善城市功能，加快土地资源整合、推动城市发展和转型结合起来。”徐州市委书记曹新平如是说。为确保棚改工程得民心、顺民意，徐州市设计了首创的“共有产权救助模式”。
棚改前，徐州市特困职工刘辉和8岁的儿子住在四道街棚户区一间不足14平方米的小屋里。“即使按照徐州市制定的最优惠的拆迁补偿标准，我这间小屋也只能得6万多元的补偿，连的安置房也买不起。”刘辉说，是“徐州市棚户区改造救助投诉中心”帮了他们。“我们与市慈善总会签订了一份购房协议，就告别了13.65平方米的筒子楼，住进56平方米、依山傍水的经适房四期定销房新房。”和刘辉情况相同的，在四道街棚户区还有3户。
刘辉说的救助中心，其实就是徐州市在拆迁安置中实施的“共有产权救助模式”。按这个模式，刘辉可以用自己房子的补偿款6万多元购买一套价值12万元的经济适用房50%的产权，其余另50%的产权归市慈善总会所有，6万元差额从救助基金中支付。“另外50%产权的租金也是按全市最优惠的价格执行的。”刘辉说他们对此非常满意。
徐州市在棚改过程中，对不符合经适房、廉租房条件，生活又比较困难，无法获得完全产权的，他们通过市慈善总会，设立了一块“棚房拆迁救助基金”，为特困拆迁户提供购房资助。具体做法是：迁居户与市慈善总会共有产权，房产使用权归迁居户所有，按期缴纳市慈善总会产权部分的低廉租金，5至10年内可以申请购买剩余产权。转让时，若该地区房价上涨，仍维持最初的价格，若市价低于原价，则以市场转让，程度保护受助对象的利益。
通过这种模式，徐州市慈善总会用筹集到的慈善救助基金2653万元，救助了全市178户和刘辉类似情况的拆迁困难户，让这些社会的最弱势群体的利益得到程度的保障，使得他们同样也享受到了棚改带来的成果。
除了这个首创的救助模式外，徐州市在棚改“会战”中把能让利于民的办法都想到并用上了。包括提高拆迁价格，降低安置房价格，就近安置，提高货币安置比例等等。正是基于这些以民为本的群众路线“战术”，徐州创造了棚改近20万人无震荡的和谐拆迁“徐州模式”。
徐州市委书记曹新平总结认为：“棚改工作难不难，核心问题是地方政府能否把维护群众的根本利益放在位，通过科学的制度设计，真正让棚改拆迁人的福祉成为棚改的核心价值。具体来讲，就是要舍得在城市中心、优势地块增加安置项目和功能配套项目，帮助棚改户就地就近安家落户、安居乐业。”
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实际上，徐州启动棚户区改造项目不仅仅为解决历史包袱，提升城市现代化水平这一个目标，徐州人心中还有一本“大账”：棚户区改造数千万平方米安置房面积，解决的不能仅是棚户区居民的居住问题。建设楼房需要钢材水泥等建材、建好的房屋需要装修装饰、搬迁入住需要购买家电、新居住区带动城市基础设施配套、人群集聚带动商业集聚升级。商业的繁荣和空间的拓展又提升了徐州作为区域性中心城市的集聚辐射作用。据初步估算，徐州300多万平方米的棚户区改造，将直接对城市产生经济效益6000亿元至8000亿元。
而这些，恰恰是老工业基地振兴、资源枯竭型城市转型、提升城市服务业发展水平的重要形式和内容之一。徐州市在下一盘很大棋：借棚改“会战”，实施其城市发展战略的“徐州转型”。
棚改盘活了徐州大量的土地资源。徐州市明确规定，市区3亩以下拆迁地块不再出让，统一规划建设绿地花园，坚持“好地美景取自于民、还之于民”。把城区山脚、水岸边的破旧房屋和违章建筑拆除，实施生态绿化再造。仅云龙湖周边就拆除城中村200多万平方米，腾出的市区3000多亩黄金地块全部用于生态建设，建成了以珠山景区、小南湖景区、十里杏花、百亩荷塘、滨湖公园、市民广场等为代表的环湖景观带。近几年来，徐州市利用棚改拆迁土地新增绿地3000余万平方米，建设开放式公园30余个，为徐州建设环境优美、生态宜居的园林城市打下了基础。
棚改带动了城市的服务业发展。虽然绿化和修路会占用城市中心宝贵的土地资源，但环境好了，政府可以为方便百姓生活配建一些商业用房，而这些商业用房又因为环境改善、单位价格的上升，销售时能获得更高价格，进而实现总体收支平衡。比如风光秀美的云龙湖周边，棚户区改造拆出的土地中，一半用于建设环湖景观带，另一半离湖稍远的土地，主要用来发展服务业，而老城区背部的棚改地块，则将用于为商业欠发达的北部城区打造商业服务中心。
河海大学商学院区域经济研究中心主任刘奇洪教授认为，目前国内有些地方在城市化进程中出现了一种倾向：固定资产投资都往新城区投放，对老城区的改造和现代化建设，则因为成本等因素的考虑，往往没有积极性。而江苏徐州市在城市化发展过程中做到了新城建设与旧城改造并举，是一种对历史和现实负责的态度。
从2008年底开始，徐州市集中实施棚户区改造计划，先是两年完成了三年的棚改目标，四年间棚改面积已达1100余万平米，更重要的是，在这场棚改“攻坚战”中，由于“战术”运用得当，他们把“损失”降到了，而达到了收效的化。徐州市在过去的5年中，通过创新的“徐州模式”，取得了棚户区改造“徐州会战”的阶段性成果。国务院总理李克强对徐州棚改20万人无震荡的“徐州模式”给予了肯定。
记者采访中获得的实时信息显示，2014年徐州市确定的棚改任务是1265万平方米，其中主城区面积960万平方米。而到2017年，要全部完成431个项目总计5536万平方米的棚户区改造任务。“棚户区改造是一场持久战，越往后攻坚战会越难打。”徐州市建设局一位分管棚改的负责人表示，他们有信心也有能力打好这场棚户区改造的“徐州会战”。
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